前不久举行的十一届全国人大常委会第二十六次会议，在分组审议出境入境管理法草案时，一些常委委员提出，应加大对非法入境、非法居留、非法就业的“三非”人员打击力度。

 

　　去年12月底举行的十一届全国人大常委会第二十四次会议初次审议的出境入境管理法草案规定：外国人有下列行为之一的，属于非法就业：未取得工作许可和工作类外国人居留证件，受聘（雇）于用人单位或者从事其他获取劳动报酬活动的；超出工作许可限定范围工作的；外国留学生违反勤工助学管理规定，超出规定的岗位范围或者时限工作的；未取得工作许可和工作类外国人居留证件，从事其他取得工作许可和工作类外国人居留证件方可从事的活动的。

　　提请常委会会会议再次审议的草案，删去了上述第一项规定中的“受聘（雇）于用人单位或者从事其他获取劳动报酬活动的”，将上述规定修改为：“未按照规定取得工作许可和工作类居留证件在中国境内工作的”。

　　“删去的理由是什么？”范徐丽泰委员说，按照有关说明，是因为获取劳动报酬很难查证，所以不应将“获取劳动报酬”作为查处非法就业的前提。

　　“我对这个讲法没有异议。”但范徐丽泰委员认为，获取报酬是非法就业不可缺的一部分，不获取报酬的是义务工作，不算是就业。

　　她建议，在此条规定的最后加一句：“非法就业所获取的报酬予以没收”。这样，获取的报酬不一定要查证，但是如果知道有，违法的人就有责任将这个报酬拿出来。

　　信春鹰委员认为，有效地处理“三非”问题是这次立法很重要的任务。“三非”中最难的就是非法就业。草案这次修改得比较好，原来的定义是“从事有报酬的活动”，“有报酬”很难认定，报酬是什么？一般理解为工资。很多外国人在中国工作，都是拿钱的，但是你要一问，从他的雇主到他本人，都说不是报酬，是生活费、补贴等。现在很多人已经在我国“安营扎寨”了，房子也买了、车也买了。但是一问他，他就说是给朋友帮忙。

　　侯建国委员则认为，要求外国人在我国境内工作的，应当取得工作许可和工作类居留证件，然后用人单位才可以聘用，这在实际操作中很难做到。因为在没有获得用人单位的聘用前，外国人工作许可的申请依据是什么，有关部门根据什么来批准他的工作许可。而如果没有工作许可，用人单位又无法为外国人提供聘用文书，用于工作许可申请。关于外国人在中国境内工作的规定，可以参照美国或者欧洲的做法，他们有非常成熟有效的制度，工作许可和工作类居留申请是和聘用联系在一起的，首先取得单位的聘用，然后由单位向有关机构申请工作许可和工作居留证。

 

　　草案规定：外国人在中国境内旅馆住宿的，旅馆应当按照旅馆业治安管理的有关规定为其办理住宿登记，并向所在地公安机关报送外国人的住宿登记信息。外国人在旅馆以外的其他住所居住或者住宿的，应当在入住后二十四小时内由本人或者留宿人，向居住地的公安机关办理登记。

　　“这一点实际上可能做不到。”侯建国委员说, 30年前在我国外国人是很少的，现在外国人来访的多了，而且有很多外国人就是我国公民的亲戚、朋友、同学，住在居民家中的情况也非常普遍。草案要求到当地公安机关办理登记，这在实践中可能做不到。发达国家对签证的审查、入境非常严格，一旦入境管理就放得比较松了。

　　侯建国委员建议，对这一条再作研究。

 

　　列席会议的全国人大代表王琳在成都市公安局出入境管理局工作。她认为，从提升境内外人员守法意识的角度出发，需要加重对部分违法的外国人的处罚力度。

　　草案规定：因监护人或者其他负有监护责任的人未尽到监护义务，致使未满十六周岁的外国人非法居留的，对监护人或者其他负有监护责任的人给予警告，可以处一千元以下罚款。

　　“我认为这种处罚明显偏轻。”王琳代表说，在实际工作中，这类人主要发生在外籍华人的子女身上，很多外籍华人就是从中国出去以后加入外国籍的，法律意识比较淡薄。在自己做监护人或者委托其父母或者其他人承担监护责任的时候，认为小孩的事情没什么大不了的。针对这种情况，应该把一千元的罚款调整为一千元以上四千元以下。

　　金硕仁委员也认为，草案对造成外籍未成年人非法拘留的监护人处罚过轻。

　　他说，实践中，基层的有关执法人员经常遇到监护人因故意或过失造成其所监护的外籍未成年人在华非法居留的案例，而且个别监护人的违法行为情节比较严重。但草案规定对违法行为的监护人给予“警告”，可以并处一千元以下罚款。这显然与目前我国外国人管理工作的实际需要和法律社会效果不相适应。建议根据造成非法居留时间的长短和具体情节，提高对监护人的罚款幅度，至少五千元以下，增加监护人的违法成本，有效控制外籍未成年人在华非法居留现象的增多。

 

　　草案规定：违反本法规定，为外国人出具邀请函件或者其他申请材料的，处罚2000元以上10000元以下罚款，有违法所得的，没收违法所得，并责令其承担所邀请外国人的出境费用。

　　“除上述处罚外，建议增加情节严重的，两年内不得再出具邀请函件。”全国人大代表陈泽民说，这样有助于遏制中国境内的单位或者个人出具虚假的邀请函件或者其他申请材料的现象。

　　李祖沛委员建议，对协助他人非法出入境的，要加重惩处力度。对违法为外国人出具邀请函件或其他申请材料的，收容、藏匿非法入境、非法居留外国人的，都要重罚。

　　全国人大代表雷添良也认为, 协助他人非法出入境，是非常严重的违法行为，应加大打击的力度，提升法律的威慑力。